Важная информация для разработчиков: новый закон уточняет, когда следует соблюдать предельные значения шума и когда целевые значения

В марте этого года Рийгикогу принял закон об изменении закона об охране атмосферного воздуха, целью которого является внесение ясности в вопрос о том, когда при планировании новых зданий необходимо применять предельные значения шума, а когда — целевые значения. Партнеры адвокатского бюро RASK в сфере окружающей среды, землепользования и планирования Сандра Каас и Вилли Лопман объясняют в контексте изменений законодательства, почему этот вопрос вызывал столько путаницы до сих пор.

При рассмотрении шума, распространяющегося в наружном воздухе, различают два уровня нормирования: предельное значение и целевое значение. Предельное значение шума — это максимально допустимый уровень шума, превышение которого вызывает значительное нарушение окружающей среды и влечет обязанность применять меры по снижению шума. Целевое значение шума — это более строгий уровень нормирования, чем предельное значение, цель которого — обеспечить лучшую среду обитания. До сих пор целевое значение рассматривалось в законе как максимально допустимый уровень шума так называемых территорий с новым генеральным планом.

Именно это определение вызвало путаницу на практике. Уполномоченный по правам граждан уже в 2023 году указал на то, что термин «территория с новым генеральным планом» непонятен, то есть неясно, когда следует применять целевое значение шума. У всех органов местного самоуправления есть генеральный план, и поэтому невозможно охватить генеральным планом «новую» территорию в том смысле, который предполагает закон. Кроме того, Верховный суд пришел к выводу, что целевые значения шума установлены для предотвращения риска для здоровья человека, и этот риск не зависит от того, является ли территория территорией с новым генеральным планом или нет.

Однако правовая ясность в применении норм шума важна, так как они непосредственно связаны со многими основными правами. С одной стороны, применение целевых значений шума в планировании помогает снизить риски для здоровья жителей. С другой стороны, от применяемой нормы шума может зависеть, возможно ли вообще планировать жилые помещения на определенной территории или, например, здания со смешанными функциями. Если необходимо применять целевое значение шума, планирование здания с жилыми помещениями может оказаться невозможным даже в том случае, если предельное значение шума не превышается. Таким образом, нормы шума, с одной стороны, предоставляют жителям право на защиту от избыточного шума, но в то же время могут ограничивать и право собственности владельца земли.

Что изменится с новым законом?

С вступлением в силу 20 апреля этого года изменений закона уточнено понятие целевого значения шума и условия его применения. Целевое значение шума теперь определяется как более строгий уровень нормирования, чем предельное значение, целью которого является улучшение или сохранение среды обитания на территориях, чувствительных к шуму.

Наиболее значительные изменения касаются именно процесса планирования. Целевое значение шума применяется в дальнейшем только при разработке плана в том случае, если план изменяет основное назначение земельного участка и если предельное значение шума на территории плана уже не превышено.

Кроме того, было уточнено, что чувствительная к шуму территория — это территория, которой в генеральном плане на основе основного назначения земельного участка присвоена соответствующая категория шума. В некоторых случаях организатор разработки плана может применять предельное значение вместо целевого значения, если создание шумопроизводящего сооружения отвечает преобладающему общественному интересу.

Таким образом, решение по планированию должно обеспечивать на территории плана нормативное значение шума наружного воздуха, которое определяется и становится обязательным при утверждении плана. При этом план является центральным инструментом, с помощью которого должны разрешаться конфликты, связанные с шумом, до их реализации в процессе выдачи строительного или разрешительного документа. Если нормативное значение шума определено в детальном плане, оно автоматически применяется в дальнейших разрешительных процедурах. То же соблюдение нормативного уровня продолжается на всех последующих этапах.

Если уровень шума наружной среды увеличивается после утверждения плана, в зависимости от местоположения и источника шума должны применяться дополнительные смягчающие меры, за внедрение которых отвечает владелец источника шума.

Проблемы применения норм шума не ограничиваются только выбором уровня нормирования

Изменение закона об охране атмосферного воздуха внесло уточнения в вопрос применения целевых и предельных значений шума. Однако это не решает все проблемы применения норм шума, в первую очередь те, которые связаны с недоопределением основного назначения земельных участков в генеральных планах.

Применение целевых и предельных значений шума тесно связано с генеральным планом. В соответствии с законом о планировании муниципальное образование или город определяет в генеральном плане категории нормативных уровней шума, исходя из потребностей местного пространства и целей плана и опираясь на категории шума, установленные законом об охране атмосферного воздуха. Из этого следует, что местное самоуправление несет обширную роль и ответственность за формирование пространственных решений, связанных с шумом.

Нормативные уровни шума зависят не от фактического использования земли и целевого назначения, указанного в земельном кадастре, а от основного назначения земельного участка, определенного генеральным планом. На практике это вызвало путаницу и споры, так как во многих более новых генеральных планах рассредоточенной застройке были оставлены земельные участки без определенного основного назначения, хотя на этих территориях могут находиться жилые помещения в существующей акустической среде или другое использование, чувствительное к шуму.

Юридически такая ситуация является проблематичной. Земельный участок без основного назначения не соответствует ни одной категории шума и не может рассматриваться как чувствительная к шуму территория, к которой применялись бы нормативные уровни шума, предусмотренные законодательными актами. Поэтому невозможно однозначно определить, какие нормы шума применять на таком земельном участке. Это затрудняет защиту прав физических лиц и принятие решений о развитии.

В одном недавнем споре суд частично отменил генеральный план на основании того, что местное самоуправление не определило основное назначение земельного участка для конкретного кадастрового участка, и поэтому также не были определены категория шума и связанные с ней нормативные уровни. Суд подчеркнул, что муниципальное образование должно определить назначение земельного участка, чтобы было ясно, какая категория шума применяется на кадастровом участке, и чтобы близлежащие источники шума могли это учитывать. Таким образом, судебная практика признала право физических лиц на определение конкретного основного назначения, так как отсутствие этого значительно усложняет защиту прав в отношении норм шума.

Роль генеральных планов в принятии решений, связанных с шумом, со временем усиливается

В заключение следует отметить, что судебная практика последних лет и вступающее в силу изменение закона подтверждают центральную роль местного самоуправления в разрешении пространственных конфликтов, связанных с шумом.

Определяемые муниципальными образованиями категории шума по содержанию являются условиями использования земельных участков, которые по своей природе относятся к сфере регулирования генерального плана. Местные органы самоуправления лучше всего знают особенности своего региона и потребности жителей и поэтому несут ответственность за разработку планов таким образом, чтобы они учитывали местные условия и создавали правовую ясность в применении норм шума. Соответственно, процесс разработки генерального плана приобретает все большее значение как для владельцев земли, застройщиков, так и для местного сообщества. В процессе рассмотрения генерального плана закладываются основы, которые используются при разрешении вопросов шума в последующих процедурах. В последующих процедурах возможность переделки выборов, сделанных в генеральном плане, уже ограничена с юридической точки зрения.