Адвокат: решения по планированию должны основываться на существенных соображениях, а не на политическом настроении

Верховный суд недавно вынес знаковое решение, которое содержит важные рекомендации для разработчиков и местных органов власти как при отказе в утверждении запрашиваемых разработчиками генеральных планов, так и при признании старых генеральных планов недействительными. Адвокатское бюро RASK, представлявшее в этом споре компанию, занимающуюся развитием недвижимости, разъясняет суть решения через своего соруководителя по сфере планирования Сандру Каас. 

В плотно застроенных районах для развития участков обычно требуется генеральный план. Утвержденный генеральный план дает право и основание для проектирования на своем участке зданий, требующих разрешения на строительство, и обслуживающих их объектов. В то же время генеральный план устанавливает ограничения на строительство и использование земли в целях защиты интересов соседей и общественности.

Количество утверждаемых генеральных планов обычно идет в ногу с экономической ситуацией. Например, генеральные планы новых жилых районов утверждались очень активно в 2005–2007 годах во время мирового бума в сфере недвижимости. Не все генеральные планы, утвержденные в периоды активного развития, было возможно реализовать по практическим причинам. Тем не менее они остаются в силе до настоящего времени и составляют значительную часть стоимости различных участков.

Интенсивная строительная деятельность теперь вынудила некоторые органы местного самоуправления устанавливать ограничения на прирост населения, так как социальная инфраструктура, такая как школы и детские сады, не может поспевать за резко растущим населением. По этой причине в последние годы многие органы местного самоуправления начали активно пересматривать долгие процедуры генерального планирования и давно действующие генеральные планы, принимая решения о прекращении процедур планирования и признании планов недействительными. 

Возможности использования участка и его стоимость формируются вместе с действующими ограничениями

Хотя Конституция защищает право собственности на землю, это право не является абсолютным. Фактические границы и содержание прав использования имущества зависят от законов и установленных на основе закона ограничений. Для земельного участка таким ограничением является также обязанность разработки генерального плана, если это предусмотрено нормативными актами. В этом случае объем и содержание прав использования имущества конкретизируются в генеральном плане через право на строительство участка.

Таким образом, возможности использования земельного участка всегда формируются вместе с действующими ограничениями, например генеральным планом, который определяет, что и при каких условиях можно построить на участке. Важно то, что эти ограничения не исчезают даже при смене собственника участка. Если участок продается, обязательства и ограничения, вытекающие из генерального плана, автоматически переходят к новому владельцу. Это означает, что новый собственник не может начать с «чистого листа» и не может использовать землю только по своему усмотрению, а должен учитывать уже действующий план.

Такие ограничения также влияют на стоимость земельного участка. Если возможности строительства или использования ограничены, это обычно снижает рыночную стоимость участка. И наоборот, чем больше возможностей предоставляет план, тем выше может быть стоимость участка. В целом это означает для покупателя, что стоимость и возможности использования участка должны быть уточнены уже до покупки. Собственность таким образом никогда не является полностью «неограниченной», а формируется вместе со всеми действующими правилами и ограничениями.

Желаемое собственником способ использования участка находится в основном в сфере защиты имущественного права, и необоснованное прекращение разработки генерального плана может его нарушить

Верховный суд подчеркнул в своем недавнем решении принцип, который ранее подчеркивался меньше, но по существу очень важен: и желаемый собственником, пока еще не реализованный способ использования земельного участка также находится под защитой имущественного права. Это означает, что если собственник желает получить через генеральный план право на строительство или изменить право на строительство своего участка, например построить здания или развивать землю иным образом, это по существу относится к сфере защиты имущественного права, которое должно учитываться в процедуре планирования.

В то же время это не дает собственнику право диктовать содержание плана. Органы местного самоуправления по-прежнему имеют широкие полномочия по принятию решений и должны уравновешивать различные интересы: общественные интересы, права соседей и цели пространственного развития. Желание собственника не является автоматически определяющим, но оно должно быть справедливо взвешено. Если генеральный план не утверждается в желаемом собственником виде и в результате ожидаемый доход не реализуется, государство и органы местного самоуправления не обязаны возмещать такой ущерб. Такой доход не рассматривается как нарушение определенного права, а скорее как возможность, которая не реализовалась. 

На практике в последние годы возникали ситуации, когда процедура генерального планирования длилась более 10 лет, а органы местного самоуправления хотят ее прекратить, ссылаясь на измененные тем временем требования к строительству или правила планирования. Часто земельному собственнику дают понять, что если намерение по развитию остается прежним, можно начать весь процесс заново. Другими словами, земельного собственника направляют к подаче нового предложения об инициировании процедуры для достижения той же цели и ожиданию его разрешения. 

Между тем в крупных городах уже сам по себе является достижением, если процедура генерального планирования вообще инициируется. Поэтому неправильно направлять земельных собственников на отказ от уже инициированной процедуры планирования без существенных оснований. Изменения в правовом порядке не означают автоматически, что процедура планирования должна быть прекращена и инициирована новая. План часто можно продолжать разрабатывать, исходя из правил, действовавших на момент начала процедуры, и при необходимости адаптируя решение в соответствии с изменившимися материальными условиями или требованиями. 

Действующий генеральный план дает земельному собственнику значительно более надежное и более сильно защищенное положение, чем пока только рассматриваемые возможности развития

Верховный суд пояснил, что если генеральный план утвержден, он очень точно определяет, что может быть построено на участке и при каких условиях. Это означает, что права собственника больше не являются просто надеждой или планом, а юридически обязывающей рамкой, которую должны учитывать и государство, и органы местного самоуправления.

По этой причине признание такого плана недействительным является для собственника существенно более серьезным вмешательством. Если генеральный план признается недействительным вопреки воле собственника, собственник теряет прежнее положение, сформированное планом, – то есть право использовать участок определенным образом. 

Такое решение нельзя принимать легкомысленно. Признание генерального плана недействительным должно основываться на гораздо более веских причинах, чем те, которые могли бы быть достаточными для прекращения процедуры разработки нового, только запрашиваемого плана или отказа в утверждении плана. Простое изменение политических предпочтений или желание начать процедуру заново недостаточно. 

В целом Верховный суд провел четкую линию между двумя ситуациями. С одной стороны, собственник не может требовать, чтобы генеральный план, который ему нравится, обязательно был утвержден. С другой стороны, если план уже утвержден, его нельзя просто отнять без существенных причин, поскольку это вмешивается в имущественное право собственника. Такое вмешательство нельзя оправдать совершенно неопределенной или просто гипотетической необходимостью в новом плане. 

Кроме того, такой шаг может повлечь реальные последствия для государства или органов местного самоуправления. Если признание плана недействительным непропорционально нарушает права собственника, в некоторых случаях это может повлечь за собой обязанность приобрести участок или выплатить компенсацию. 

В действительных и четко обоснованных случаях признание старого генерального плана недействительным может быть оправдано 

Верховный суд не исключал, что в действительных и четко обоснованных случаях признание старого генерального плана недействительным может быть оправдано. В этом случае органы местного самоуправления должны показать, почему общественный интерес в отношении именно этого земельного участка изменился настолько значительно, что он перевешивает права земельного собственника. 

Для признания генерального плана недействительным недостаточно общих ссылок на общественный интерес. Ценности и цели, на которые органы местного самоуправления ссылаются при признании плана недействительным, должны быть юридически установленными, релевантными и обоснованными именно в отношении конкретного участка. В противном случае невозможно оценить, является ли вмешательство в имущественное право необходимым и соразмерным. 

Поэтому недостаточно шаблонных и неопределенных утверждений о том, что со временем изменились пространственные предпочтения или политические взгляды муниципалитета. Вмешательство в имущественное право не может быть обоснованно абстрактным желанием строить меньше, чем раньше, или оставить земельные участки вообще не застроенными. Такие потребности должны находить отражение в документах планирования и развития большего охвата, прежде всего в общих планах. Это также важно для предотвращения произвольных ситуаций, когда от одного развития отказываются, в то время как реализация другого все еще разрешается. 

Эстонская система планирования является иерархической именно потому, что она заменяет произвольное или изменчивое политическое решение структурированным и процедурно контролируемым процессом принятия решений. Каждое решение об использовании пространства проходит через открытую процедуру и тщательное взвешивание. В процессе планирования выясняется, есть ли основания для каких-либо изменений и как можно согласовать конфликтующие интересы, такие как интересы общественности и земельного собственника. Общественный и частный интересы не могут быть просто противопоставлены, но должны быть взвешены в справедливой процедуре и обеспечено надлежащее равновесие интересов. 

Верховный суд подчеркнул, что развитие земельного участка в соответствии с утвержденным планом не требует оправдания общественным интересом. Имущественное право в первую очередь служит частному интересу. Таким образом, если разработчик по-прежнему заинтересован в реализации старого плана и его реализация не наносит ущерба общественному интересу или правам третьих лиц, в демократическом обществе нет необходимости препятствовать реализации плана только на том основании, что план является старым.